坚持独立自主的敌后游击战争，巩固和发展抗日根据地，离不开建立抗日民主政权。
山东的游击战争，虽然有了较好的基础，但政权建设工作，还没有跟上去，是个薄弱环节。
就拿鲁中、鲁南来说，因为没有建立抗日民主政权，只能算个游击区，谈不上是巩固的抗日根
据地。我们刚去，感触最深的是吃饭问题，“叫化子要饭”，部队走到哪里，要到哪里。吃了上
顿没下顿。因为自己没有政权，不能顺利地筹粮筹款，几万部队的穿衣、吃饭、医药、装备等，
很难解决。发动群众也不好办，部队在的时候，把群众发动起来，可是一走，群众就散了。象
行云流水一样，扎不下根基。政权在谁手里呢?在国民党手里。除了敌占区外，县长、区长、乡
长多是国民党的人，听于学忠、沈鸿烈的，不听我们的。处处卡我们，不仅不供应八路军粮食、
衣物等，还威胁群众，限制群众同八路军接触。他们作威作福，鱼肉乡民，苛捐杂税之多，令
人咋舌。有的还与日寇、汉奸暗中勾结，干卖国勾当，袭击八路军。党中央曾指出；“山东方面
过去退让太多，如接受取消北海行政公署及北海银行；未能于省府、县长西逃时普遍委任自己
的县长；有些已委任的，复接受沈鸿烈命令撤销3秦启荣形同汉奸，多次向我进攻，未能给予
有效还击。如上述情形不加改变，山东创造根据地与坚持抗战是要受挫折的。”(一九三九年四
月《中央对山东问题之处置办法》)因而，打破国民党的限制、束缚，放手建立自己的抗日民主
政权，是巩固和发展山东抗日根据地的当务之急。
根据当时的具体情况，我们建立政权，采取了两种形式。
一种是公开建立抗日民主政权，这是基本的、主要的形式。
我抗日根据地内或条件具备的地方，一律经民主选举，产生我党领导的统一战线的各级
政权机构。雷厉风行，发号施令，行使职权。那时还不叫“三三制”，但各级政权机构中不光
是共产党员、工农和群众代表，还包括进步人士、开明土绅、社会名流等。所以容易调动各方
面的力量，稳定局面，坚持抗战。山东是著名的齐鲁之邦、孔孟之乡，有重视文化的传统。且
不说交通发达的城镇，就是穷乡僻壤间，也不乏书香门第，差不多每个区乡，都有举人、秀才、
教师、医生等人物。还有些是从大城市跑来根据地抗日的作家、记者、学者、社会名流等。他
们多数有爱国思想，拥护八路军抗战，在群众中有一定影响，又有文化知识，参加各级政权机
构，对我们有好处。
鲁中敌人大“扫荡”时，相当一部分地区的国民党政权塌台，县太爷们逃得无影无踪。一
时之间，成了无政府的空白区。好得很！我们抓紧这个机会，快刀斩乱麻，在莱芜、新泰、蒙
阴、沂水、临朐、东平、平阴、宁阳、泰安等县，搞了一大片政权。那些国民党县、区、镇长大
摇大摆地回来，没有人买他们的帐，只得夹着尾巴溜掉。这类地区的政权建立工作粗糙些，形
势逼出来的，当然要做许多善后工作，逐步调理和巩固。到一九四○年三月间，山东境内完整
与不完整的民选县政权有四十多个；年底，发展到九十多个县政权及一个行政主任公署。山东
省参议会亦宣告成立，由进步人士范明枢任议长。他是位德高望重的抗日“老寿星”，年近八
旬，仍不辞辛劳，为抗日事业忙碌奔波。不久，还成立了黎玉任主任委员的战时工作推行委员
会，实际上行使山东省政府的职权。
各级政权机构建立后，积极开展工作，创造新局面。在扩大兵员上，通过深入宣传、拥军
优属等活动，动员大批青壮年参加八路军，形成了参军、拥军的热潮。在统筹部队给养上，实
行按土地多少，合理负担，统一征粮的办法，部队所需的粮食，一律由县政府筹粮机构按计划
供应和调援，初步改变了过去“走到哪村吃哪村”的状况。在土地政策上，贯彻减租减息、低利
借贷，调动广大农民的生产积极性，组织农民抢种抢收，多打粮食，支援抗战，改善生活。在
财政上，取消名目繁多的苛捐杂税，减轻人民负担；按照累进税原则，征收必要的税款；发行
货币，抵制伪币，流通金融，繁荣商业；开源节流，利用各地的资源，多办些小型矿业、工厂、
手工业生产，严禁贪污浪费。在地方武装工作上，各县均组织自卫团，发展区、乡、村的自卫
武装力量，担负站岗放哨、侦察敌情、清除汉奸、保卫政权、配合主力部队作战等任务。这一
系列工作，显示了抗日民主政权的优越性，得到了广大人民群众的拥护。
另一种是建立“两面政权”。这是在敌占区或敌我双方经常拉锯的边缘地带，形成的一种
秘密政权形式。
这类政权，表面上是敌伪建立的，为敌人服务，而实际上却被我们挖了墙角，变成八路军
的有效工具。例如，随着我军力量的壮大，声威的提高，我们在鲁南、鲁中、鲁西、胶东及胶济
铁路沿线上，就逐步发展了不少基层“两面政权”。一个村的村长，名义上是敌军委任的，但
被我们争取过来，那里就成了八路军的“庇护所”和情报站。送情报，他给日本人送的是假的，
给我们送的是真的。我们过铁路，就象电影《平原游击队》里那样，村长敲着锣喊：“平安无事
喽！”迷惑敌人，掩护我军安全通过。我们在村子里吃住，他好好招待一番。临走时，部队才派
人把他绑在树上。敌人来了骂他为什么不报告，他说：“你看，他们把我绑在树上，我怎么去报
告呀！”就蒙混过去了。这也是在特定历史环境中造就的一种能人，他们经过风雨，见过世面，
不甘心当亡国奴，有套应付复杂局面的本领。当然，关键在于八路军是真正抗日的，有实力，
又有正确的政策，因而才能吸引他们，团结他们，改造他们，把他们从敌人营垒中分化出来，
变成对抗日有用的力量。
另外，还注意了发动群众争取民主，促使国民党政权民主化。
国民党政权鱼龙混杂，什么人都有。有进步的，中间的，顽固的，也有汉奸、特务，五颜
六色，不一而足。我们的方针是，团结进步势力，争取中间势力，孤立顽固势力，尽力促使其
进步化、民主化。在统一战线的旗帜下，经常通过宣传舆论、派人谈判、召开宪政促进会等方
式，要求国民党的各级政府官员，从抗日大局出发，贯彻三民主义，实行减租减息，免除苛捐
杂税，改良人民生活，打击和清除汉奸势力。就是说，要他们多办好事，少干坏事。统一战线
的基础力量，是人民群众。民心不可侮。国民党有些人士也懂得这一点。我们就发动群众，对
付他们，制约他们。一九三九年日寇对鲁中大“扫荡”前，国民党顽固派把山东的所有群众抗
战组织通通解散，以官办“群众团体”取而代之。这些“群众团体”平时耀武扬威，摇旗呐喊，
颇有点声势，但一到“扫荡”来临，便同国民党官员一样，夹着尾巴逃得不见踪影。国民党搞
“官办”，我们就搞“民办”，在各地发动群众，组织自己的抗日团体，什么宪政促进会啦，妇女
救国会啦，自卫团啦，如雨后春笋般地建立起来，猛烈扩展，形成强大的洪流，压迫国民党政
权倾听群众呼声，不能为所欲为。在我根据地内，各种群众团体是民主政权联系群众的桥梁，
八路军的得力助手，对粉碎敌人的“扫荡”，巩固和扩展根据地，发挥了重要作用。
在此期间，我和于学忠进行过一次谈判，中心内容也是谈政权问题。于学忠住在东北军驻
地，距我们只有三、四十里。解方同志在东北军，当时叫解沛然，从事我党的秘密工作。有天
夜里，我和朱瑞等同志按照事先约好的地点，与解方同志会见。他汇报了对东北军的统战工作
情况，介绍了于学忠的政治态度，认为此人原是张作霖、张学良的老部下，在国民党里受排挤，
倾向联共抗日，属于中间派，可以争取，但目前对我们建立政权很不满意。军政委员会商量的
结果，决定由我出面，代表八路军和于学忠进行一次正式谈判，缓和矛盾，争取他向我们靠拢，
以便更好地孤立顽固派沈鸿烈、秦启荣等。有天，我带上警卫参谋，骑马到于学忠住地，他很
客气地接待了我们。双方先是讲了一些联合抗日的话，强调在东北军和八路军之间，没有根本
利害冲突，应当团结对敌。接着，他的话题就转入政权问题。他说：你们抗日，就不要搞地方
政权了。八路军是军队，不能搞政权，你们也搞政权，我这个省政府怎么搞哇！我说：我们是
抗日的军队，要搞抗日根据地，就得建立政权，发动群众。有了政权，有了群众，才好打日本
鬼子。而且，不建立政权，我们没有饭吃。你们的政府，一不给我们粮款，二不给我们枪弹，连
应该发给八路军的薪饷都不给，我们不搞政权怎么办?他说：各级政府要由我们委任，不经过
我们任命，不能算数。我说：关键在于群众是不是拥护，我们的抗日民主政权是经群众民主选
举产生的，得到群众真心实意的拥护，这是真正的民主，同你们的委任根本不同。群众不拥护
的东西，委任了也没有用！围绕政权问题，双方针锋相对，争论了两个多小时，未能取得一致
意见。因他是我们的争取对象，我在谈话中注意了掌握分寸，留有余地，求同存异，避免把关
系搞僵。
谈判回来，我们仍按自己的办法干，到处建立抗日民主政权。于学忠睁一只眼闭一只眼，
拿八路军没办法。独立自主嘛，不搞政权，“一切经过统一战线．一切服从统一战线”，手脚被
人家捆住，八路军就不可能生存、发展，壮大。军政委员会在这个问题上思想统一，决心也大，
因而短期内取得了较显著的成绩。