拉赫曼的“自由放任”政策与“5.13”事件的爆发

一、拉赫曼的“自由放任”政策与“5.13”事件的爆发
马来西亚是在1957年8月31日获得自治与独立的。英国之所以在这时将政权移交给马来民族统一机构、马来亚华人公会和马来亚印度人大会党三大民族政党组成的“马、华、印联盟”政府,让拉赫曼上台执政,是因为英国已经看到旧的殖民统治方式再也无法继续下去,与其被马来西亚人民撵出去,不如将政权移交给他们认为“信得过”的人来掌握,“体面地”完成“非殖民化的历史使命”。为了防止“联盟”执政后因内部民族矛盾激化而破坏社会的稳定,危及英人在马的既得利益,英总督曾亲自出面在马来人和华人上层间进行斡旋,促使马来民族统一机构与马来亚华人公会在政权交接前夕达成协议:马华公会承认马来人在政治上和文化上的特殊地位,做为交换条件,马来民族统一机构则对华人经济优势给予承认与保护。[2]由于有了这项交易和协议,东姑·拉赫曼执政期间推行了保守的自由放任经济政策,在保留旧的所有制结构基础上进行有限的改革。拉赫曼接受世界银行专家组的建议,不搞国有化也不建立强大的国营经济,鼓励私人经营,欢迎外国投资。为减轻对国际市场的依赖程度,政府首先制定了农业多元化方针,增加出口农产品的品种,随即又公布了“新兴工业法”,规定依固定投资额及雇工多寡,给予2-5年豁免40%公司税的待遇,鼓励国内外资本投资于进口替代型工业。拉赫曼政府执政期间还顺利地实施了以发展交通,水利和农业为重点的两个马来亚五年计划(1956-1960,1960-1965)和第一个马来西亚五年计划(1966-1970),加强基本设施的建设,改变农村落后状况。在整个60年代,马来西亚政局趋于稳定,经济以5%的速度发展,外国投资在1962-69 年间增加了5倍,制造业在国民生产总值中比例也从1960年的8.5%升到1970年的13.6%.这种情况与动乱不已的其他东南亚新兴国家相比,形成鲜明的对照。[3]然而,就在这时,1969年5 月13日马来西亚发生了该国历史上空前规模的马、华种族大冲突,造成数百人伤亡的流血事件。“5.13”事件犹如晴天霹雳使马来西亚社会各界大为震惊,多元民族的国家面临严峻的考验。
“5.13”事件的导火线是1969年5月的大选。在这次大选中,马来民族统一机构和马华公会的支持率从1964年的58%降到1969年的48%,“联盟”丢掉了23个席位,失去它在议会中占有3/2席位的绝对优势;以民主行动党(华人政党)为首的反对党第一次结成反对党联盟,取得了重大胜利。吉隆坡所在的雪兰莪州是马来人政治文化大本营,大选的结果,出现了由华人反对党组织州联合政府的前景。 马来人感到有失去政治特权的危险,情绪极度不安。在这种政治气氛下,5月13 日吉隆坡华人反对党组织庆祝胜利的游行与马来人的集会相遇, 造成流血冲突并迅速蔓延到西马各地遂酿成前所未见的种族冲突大悲剧。[4]
“联盟”政府执政13年来恪守马、华上层之间达成的协议,取得相当可观的经济成果,为什么在竞选中支持率竟下降10个百分点,而反对党却取得空前的进展呢?这是因为经济虽取得显著增展但旧的所有制结构没有改变,分配极为不均,经济增长所带来的绝大部分好处落到外国资本家手里,马来族和华族下层群众生活没有改善。同时,1957-70年间马来西亚主要出口商品橡胶的价格下跌了40%,在通货膨胀情况下,马来族和华族橡胶小园主的实际收入下降了50%,失业人口不断增加。
60年代经济的增长也没有给马来工商业者带来多大好处。据统计,1970年,即马来西亚独立13年之后,以英资为主的外国资本在全国股份资本中约占60%,华族资本约占34%,而马来族资本却占不到2%,[5]马来族和华族之间经济差距扩大了,这使得马来工商界和知识界大为不满。当时担任农村发展部长的拉扎克在1965年和1968年曾召开过两届马来人经济大会,听取马来各界的批评与建议。马来企业家强烈要求政府仿照日本明治时期的做法,建立强大的国营经济,将国营企业的部分股分廉价转让给马来人,借以扶植马来资本。在马来工商界和知识界的压力下,“联盟”政府先后成立了“土著银行”和“土著信托公司”,为马来工商业者提供贷款和帮助。虽然如此,许多马来企业家和知识分子仍对“联盟”政府未能从根本上改变“马来人的困境”而愤愤不平。
这样,在大选中,一些认为“联盟”没有为马来人谋福利的马来选民便投了马来人反对党的票,而一些认为马华公会没有为华人争取应有政治地位,致使华人当了二等公民,生活未获改善的华人选民则支持了华人反对党,使“联盟”在大选中失去议会的绝对优势。
在一般议会民主制的国家里,执政党落选是常有的事,“联盟”只失去议会绝对多数,依然是执政党,何至于引发出如此规模的种族流血冲突呢?
显然,5.13’事件的爆发还有更深层的社会历史原因。
众所周知,英国在18世纪末19世纪初完成产业革命后大举向东扩张,先后占领槟榔屿,新加坡和马六甲,组成“海峡殖民地”并以此为据点向马来半岛内地渗透,迫使马来亚半岛上的霹雳、雪兰莪、彭亨和森美兰四个土邦接受英国的保护并于1888年合并为“马来联邦”。1909年英国又强迫暹罗将吉兰丹、丁家奴、玻璃市和吉打的宗主权让与英国,并将这四个土邦连同柔佛合成为“马来属邦”,完成其对马来亚的全面占领和统治。
英国在马来半岛实行的是间接统治。它在形式上承认苏丹为各土邦名义上的统治者,保留各土邦原有的封建土地制度。这种间接统治形式,便于英国掩盖其殖民侵略的实质,却不利于它获得大量廉价劳动力,因为马来农民仍被束缚在土地上。为了解决这个问题,英国从中国和印度引进了大批劳工。据统计,仅在1909-1940年间就有1600万华工和印度苦力进入马来亚。[6]大量移民的入境,改变了马来亚的整个人口结构,使马来亚变成了一个多元民族的社会。还在1911年,华人移民的人数在“海峡殖民地”和“马来联邦”各州就已超过马来人。据1947年人口统计,这一年,马来亚(包括新加坡)总人口中,华人占44.9%,印度人占10.8%,而马来人只占43.3%,华人移民和印度移民加起来竟比马来人将近多13个百分点,这种情况不能不引起马来人的不安和对自身前途的普遍关切。[7]
英国在这个由它造成的多元民族社会里,实行民族分离政策以巩固其殖民统治。
在经济上,英国推行种族劳动分工的制度,鼓励英国垄断资本控制种植业、矿业、金融业以及进出口贸易业,掌握马来亚的经济命脉;利用华人充当锡矿工、小手工业者、中小种植园主、中小企业主和仲介商;促使印度人在欧人的大种植园里充当苦力,而让马来人的大多数在所谓“土著保留地”里从事传统农业,生活在落后的自然经济里。英国殖民当局的这套按族别进行劳动分工的制度不仅使得马来亚各民族之间经济地位极不平衡,而且使殖民地社会内部现代与传统双重结构的矛盾和移民与土著间的矛盾重叠起来,成为马来西亚民族间长期隔阂,对立与冲突的社会经济根源, 给马来西亚社会的发展带来极大的危害。
在政治上,英国通过驻扎官制度将实权控制在以总督为代表的英王手里,同时保留马来封建王公的若干特权,并吸收马来上层充当行政官吏和警察,而对于华人和印度人却长期不给予公民权,使他们处于政治上无权地位,造成马来人与非马来人在政治上的长期争执与不和。
在宣传教育上,英国把自己装扮成马来人利益的保护者,在马来人与非马来人中挑拨离间,将马来人的不满引向华人。例如,明明是英国种植园主占有马来亚大量肥沃土地,英国却制定“土著保留地法”假腥腥地“保护”马来人的土地免受非马来人侵占。英国推行多种语言的殖民教育制度也阻碍了各民族的交往和融合。
由此可见,今日马来西亚多元民族社会结构及由此造成的民族间政治经济矛盾是英国长期殖民统治的产物。在殖民统治时期,“分而治之”的政策使马来人在政治上对华人保持某种优势,经济上却处于劣势,而华人的情况则相反,这样,马来人和华人都由于自身存在着致命弱点而不能对英国构成威胁,反而得依靠英国“保护”。当马、华矛盾激化时,殖民政权便起“制衡”作用使之不至影响英人利益。在英国被迫退出马来西亚之初,它还能利用自己的影响促使马、华上层相互妥协,结为联盟,以维护英国在马来西亚的利益。然而,马、华上层的这种“团结”却无法长期维持下去,因为,引起民族矛盾的社会经济根源依然存在,而昔日英国殖民政权那种“制衡”作用却已消失,随着独立后马来西亚社会的发展,社会新旧矛盾交织在一起,必然要以民族冲突的形式表现出来。“5.13事件”看似偶然其实是有其必然性的。它说明消除英国殖民统治遗留下来的社会祸害,实现民族和睦与团结是摆在马来西亚现代化进程面前最为急迫的任务之一,不设法解决这个问题,马来西亚社会就无法安定,经济就难以持续发展,现代化目标也就难以实现。
“5.13”事件成了马来西亚现代史的重要转折点,它宣告了拉赫曼“自由放任政策”时期的结束和拉扎克“新经济政策”时期的到来。
二、拉扎克的“新经济政策”与1985年的经济负增长
“5.13”事件爆发后,马来西亚政府立即成立了以副总理拉扎克为首的全国行动委员会,宣布全国进入紧急状态。国会暂停活动。当年7月,拉赫曼这位开国元勋受到马来舆论的严厉批判而被迫辞职,以拉扎克为代表的马来少壮派掌握了政治实权。拉扎克随即提出了“新经济政策”作为解决马来西亚社会危机的方案,并以此制定第3个5年计划(1970-1975)。这项新经济政策经过多次修改和补充成了马来西亚此后20年的行动纲领。
拉扎克政府强调:“新经济政策’的宗旨在于:发展生产,消除贫困,重组社会以达到民族团结,建立公平、合理、进步、繁荣的国家。其主要目标是用20年时间:(一)变农业国为工业国,实现地区均衡发展。政策规定1970-1990年间,按1970 年固定价格计算,国内生产总值从123.08亿马元增至567.60亿马元;(二)消灭贫困。将马来西亚的贫困率从1970年的49.3%降到1990年的16,7%;(三)改变种族劳动分工状态, 扭转各民族经济上的不平衡,使马来人在马来西亚股份有限公司投资总额中资本比例从1970年的1.9%提高到1990年的30%;非马来人的资本比例从37.4%提高到40.%;外国资本从60.%下降到30%;(四)改变不合理的就业状况,使马来人在各重要部门和各企业的就业比重达到50%。[8]
新经济政策的重心在于“重组社会”。即依靠政治上的优势,利用国家政权,改变种族间现存的所有权结构,消除马来人经济落后状况,使之赶上其他民族。
为了实现这一目标,拉扎克政府采取许多新措施,如修改宪法,重申马来人政治文化特权,禁止在议会内外对马来人特权提出异议;将“联盟”扩大为“国民阵线”以削弱反对党的力量;启用马来人为财政部长和工商部长;集中经济管理权等,为新经济政策的实施扫清道路。
为了加强马来人对经济的控制,政府拨出大量公款,先后设立大小约1000家国营机构。这些国营机构,从功能上看可分为二大类,一类是直接从事生产活动的,旨在控制国家的经济命脉,提高马来人的就业率和管理水平;如国营企业公司、联邦发展公司、国家石油公司、马来西亚船务公司、马来西亚航空系统、联邦工业发展局联邦农业发展发局、城市发展局等;另一类是金融服务性质的,目的在于依靠国家实力收购民间公司的股权,再转让给马来人,或为马来企业提供银行信贷,扶植马来资本,如国营投资控股公司、土著银行、土著信托公司等。从1975年起马来西亚“国营企业公司”(Pernas)先后收购了英国最大的锡矿公司——伦敦锡业股份公司(London Tin)和英资在马最大的综合公司森那美公司(Sime Darby)的主要股份、80年代初“国营投资控股公司”(PNB)又开始大规模收购英资的牙得利(Guthrie)、夏里逊·克罗斯菲德(Harrisons and Crosfield)、南洛控股(Dunlop Holdings)以及巴罗控股(Barlow Holdings)等大种植园的股份。同时,当地大部分华人和印度人的私人银行也都陆续被置于政府银行的控制之下。这样,到1984年,马来资本实际上已控制了锡矿业的77%,种植业的60%,银行业的77%的股权,远远超过新经济政策提出的30% 的指标。[9]
为了限制非马来人经济的发展,1975年5月马来西亚国会匆匆通过了政府制订的“工业协调法令”。这项法令建立制造业申请准字制并授与工贸部长定夺之大权,规定资本在10万元以上,工人在25人以上的企业均得申请准字并须让与土著30%的股权,并雇用50%的土著工人。这项法令的实施对非马来人企业尤其是华人中小企业的发展妨碍甚大,引起华人普遍的不满,政府因而不得不多次进行修改。
在教育方面,政府为了培养马来人才,在大专院校实施学生配额制, 限制非马来人子弟入学率,同时拒绝华人开办独立大学。1970年华人大学生占在校大学生总数的49。2%,1983年已降为26.7%。政府对华文中小学也多有限制。华文独立中学和华文小学,全靠华人社团和热心人士维持,政府不但未给予财政支助,反而施加压力,企图使之变质。1987年9月,政府曾试图派遣大批不识华文的人员充任华校校长、副校长和其他行政人员,引起华人社会的一致反对,马华公会、民政党、和民主行动党三个华人政党和董教总等华人社团成立“华团政党行动委员会”要求政府在12月31日前解决问题,否则将展开挽救华文小学全国行动。10月18日晚,吉隆坡发生一起普通的抡杀案,谣言四起,引起全国恐慌,几乎演成新的种族冲突。政府实施国家安全法,禁止集会,封闭报社,拘留100余人,答应取消派驻计划,这场风波才平息下来。
新经济政策的这些种族主义的措施不仅遭到华人的反对和抵制,也引起马来西亚国内外舆论界的严厉批评。
70、80年代,学术界对“新经济政策”态度,赞扬的少,批判的多。在诸多批评意见中有两种意见颇具代表性。一种是激进派的“阶级论”,认为新经济政策实质上是马来官僚和新兴资产阶级利用国家政权,打着民族旗号进行掠夺的政策,“消除贫困”“重组社会”云云,不过是幌子而已。另一种是“排华论”,强调政策的种族主义性质,认为它是种族压迫的工具,矛头完全对准华人,毫无可取之处。两种意见常互相补充且都认为它违背客观规律,为少数人谋私利,不得人心,必为群众所反对而遭到失败。
然而,历史的进程非全如所料。新经济政策是一项长达20年的长期政策,由拉扎克、奥恩和马哈蒂尔三位总理贯彻执行,先后完成了1971-1975、1976-1980、1981-1985、1986-1990四个五年计划,取得了令世人括目相看的成绩。根据官方设立的国民经济咨询委员会1991年2月公布的报告,在实施新经济政策的20年里,马来西亚国内生产总值平均年增长率达到6.7%.稍低于8%的目标。按1978年价格计算,国内生产总值在这个时期内由215.48亿马元增 至791.03亿马元,人均收入从1,937马元增至4,268马元,且社会稳定,年均通胀率仅为4.6%。商品与劳务出口年增长率达9.2%,超过原指标7.1%,基础设施也得到改善。储蓄额与投资额都超过预期的水平。城乡之间原住民与非原住民之间的收入差距逐渐缩小。贫困率从49.3降为15%。在民族财产分配方面,马来人在公司的股权已达20.3%,若加上“名义上存在公司”(这类公司实际上多为马来人所有)的8.4%已接近计划目标的30%,非马来人在公司的股权达到46.4%,略超过计划的目标,而外国人公司的股权已降低至25.1% 比原计划的30%还要少。就业情况也有根本变化,马来人在第一、第二、第三产业的就业率分别达到76.4%,49.8%和50.9%基本上实现了计划的要求,基本上改变了殖民时代遗留下来的民族间不合理的财产分配状况和种族劳动分工制从而消除了民族冲突的重要社会历史根源。[10]
当然,新经济政策本身确有严重缺点,政策执行中也有过严重失误和挫折。这项政策既然是在维护马来人特权的前提下进行的。浓厚的种族主义色彩不能不妨碍华人积极性的发挥,造成资金与人才的外流。此外,国营企业的低效率,政府行政的过大开支,腐败和食利者阶层的出现,马来私营企业对政府的严重依赖,制造业滞后并与国内的中小企业脱节以及各民族内部分配不均等,也是政策实施过程中出现的问题。
1985年,马来西亚经济受世界经济衰退的影响出现了负增长,这些问题的严重性充分暴露出来。它迫使马哈蒂尔政府痛下决心,采取重大步骤,调整各项经济政策,包括对待华人经济的政策,改善民族关系,调动本国私人经济积极性。1986年10月政府对长时期争议不休的“工业协调法令”做了重大修改,规定资本少于250万元,雇员少于75人的企业不必遵守“工业协调法令”的有关规定,[11]这就等于宣布占华资企业95%的华人中小企业,从此不再受“工业协调法令”的束缚。1987年底在华人的一致抗争下,政府对华文教育政策也有了实质性的变化。马哈蒂尔总理公开表示“不打算取消华文教育,政府将资助华小。”逐渐消除了华人对教育的忧虑。大专教育政策也有所调整,80年代末进入大专院校的非马来学生与马来学生的比例已升到45:55,接近于人口比例。政府的这些做法,大大改善马、华民族之间的关系,增加华人对马来西亚国家的认同感和信心。1988年后华人资本外流逐步减少,回流增加,国内投资也日趋活跃。1990年前 10个月,经工业发展局批准的以华资为主的国内资本,对制造业的投资比1986年增加了近4倍。1990年以华资为主的国内投资,在投资总额中所占的比例也由1989年的29.2%增至49.45%。[12]国内私人资本逐渐成为经济发展的主要动力并迅速促进经济的恢复与发展,从而保证了上述新经济政策各项指标的实现。